学习八大体系的心得体会
污防处 周曙光
（2016年8月26日）
各位领导，同志们：
根据中心组学习活动安排，围绕对“八大体系”的理解认识，我的发言有以下两个方面：
一、深刻认识构建“八大体系”的重大意义
第一，构建“八大体系”，是在绿色发展和生态文明建设新形势下，环境保护工作适应全面提升环境管理和治理水平的必然选择。在习总书记重要讲话和五中全会精神指引下，党中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》以及大气、水、土壤污染防治行动计划等一系列重要文件，构件起以环保督察、领导干部生态环境损害责任追究办法等相关考核考评制度，尤其是绿色发展理念的确立，把生态环境保护推上了一个崭新的高度。在刚刚闭幕的“全国卫生与健康大会”上习总书记再次强调：“良好的生态环境是人类生存与健康的基础。要按照绿色发展理念，实行最严格的生态环境保护制度，建立健全环境与健康监测、调查、风险评估制度，重点抓好空气、土壤、水污染的防治，加快推进国土绿化，切实解决影响人民群众健康的突出环境问题”，同时强调要“加大农村人居环境治理力度，建设健康、宜居、美丽家园”。特别是《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出，要“建立以保障人体健康为核心、以改善环境质量为目标、以防控环境风险为基线的环境管理体系”。等等这些都昭示我们，相对于“十二五”以污染物总量减排为核心的环保工作来说，“十三五”环境保护工作已经进入一个以全面改善环境质量为目标，以集中力量开展大规模污染治理为手段，以攻坚克难着力解决历年来积累下来的突出环境问题为主要任务，全面提升我国的环境管理水平和生态文明建设总体水平的全新发展时期。在这样的新新形势新任务下，我们的环境保护工作必须趁势而上、顺势而谋，以改革创新的新思路和新举措，全面改进我们的环境管理和污染治理。正是基于对当前环境保护工作形势和任务的准确把握，厅党组在今年的全省环保工作会议上提出了“八大体系”建设要求，突出了全省环保工作的问题导向，不仅抓住了要害、突出了重点，而且对应准确、概括全面，内涵丰富而又内在紧密联系，同时又是互为支撑的辩证统一体，可以说顺应了当前生态环境保护新的形势任务，体现了全面提升环境管理水平和污染治理能力的新要求，是落实党中央、国务院和省委、省政府关于生态文明建设和环境保护一系列部署的具体行动实践。根据厅党组的安排，我们在对“八大体系”建设研究学习中也真切地感受到，切实按照“八大体系”建设要求长期坚持抓下去，我们不仅能够进一步开创我省环境保护工作新局面，而且也会让我们的环保事业干有看头、干有劲头、干有奔头。
第二，构建“八大体系”，是云南努力成为生态文明建设排头兵，全面创新环境管理和治理体制机制的重要探索和重大突破。成为全国生态文明建设的排头兵是党中央对云南各级党政组织的殷切期望。实现这一目标，必须以改革创新的精神，以更大的气魄、下更大的决心，在“十三五”全力构建起以防控环境风险为基线的环境管理体系的同时，从根本上解决大气、水、土壤污染的突出环境问题，让云南的山更绿、水更清、天更蓝，不断满足人民群众日益增长的对优质环境产品的需要。细心领会“八大体系”的精神内涵，从环境质量改善目标体系到环境综合治理体系，从环境法规体系到环境监管执法体系，从环境安全防控体系到环境保护责任体系，从自然生态保护体系到到能力建设保障体系，等等这些，不仅切合当前云南环保工作实际和需要，更体现了争当全国生态文明建设排头兵的创新和气魄。可以毫不夸张的说，“八大体系”建设要求是全面创新环境管理和治理体制机制的重要探索和重大突破。我们必须全面把握，全力推动，进一步增强工作的主动性和积极性，才能在确保“八大体系”建设全面取得实效的同时，为我省成为全国生态文明建设排头兵提供坚实的精神和物质保证，无愧于这个时代赋予我们环保人的期望和重托。
第三，构建“八大体系”，是适应“十三五”全面解决突出环境问题，确保完成环境污染治理攻坚任务的强有力的支撑和保障。在党的十八届五中全会关于绿色发展和美丽中国、健康中国建设等相关精神的指引下，党中央及各省市自治区相继建立起包括环境保护督察制度、党政领导干部生态环境损害责任追究、自然资源资产离任审计、县域生态环境考核评价在内的一系列考核考评制度；国务院继2013年发布《大气污染防治行动计划》之后，2015年又发布了《水污染防治行动计划》，今年5月底又出台了《土壤污染防治行动计划》。特别是今年中央又确定了供给侧结构性改革重大战略任务，要求环境保护工作不仅要强化环境约束、严格环境准入、提高新增产能质量，更重要的是要进一步加大环境污染治理力度，加速补齐生态环境瓶颈制约的短板，努力为广大人民群众提供清洁健康的环境产品。可以预见，围绕调结构、补短板的供给侧结构改革，突出解决历年来积累下来的环境问题将成为“十三五”的重要任务，大规模集中治理污染将成为新常态；环保督查由督企向督政的转变，最严格的环保制度进一步落地，依法治污、严格执法已成为新常态，倒逼着各级政府必须下决心彻底解决辖区内的突出环境问题。在这样的背景下加速构建“八大体系”，可以说为打胜“十三五”环境污染治理的攻坚战提供了强有力的支撑。一个基本的事实就是，从大多数地方政府的角度上讲，环境污染治理市场的形成和发展根本上取决于环境政策和严格执法的倒逼，同时辅之以一定的中央投资的牵引。“八大体系”相关法规体系和执法监管体系的构建，正是推动环境污染治理市场形成的必要前提。我们必须深刻认识和把握构建“八大体系”在当前环境污染治理工作中的重要意义同时，切实按照绿色发展和深化供给侧结构性改革的要求进一步加大环境污染治理力度，力求通过“十三五”的努力，从根本上解决经济社会发展的环境污染瓶颈制约问题。
二、关于构建环境综合治理治理体系的思考
在当前大规模集中开展污染治理攻坚战的新常态下，构建环境综合治理体系的根本选择和立足点，还在于改变以前依靠政府财政投入和排污企业治理污染的传统模式，换之以着力调动第三方环保企业积极性，着力深化环境污染治理投融资体制改革，努力探索一条行之有效的市场化治污的新道路。
第一，大规模环境污染治理投资需求催生环保投融资体制改革的市场化选择。立足生态文明建设和供给侧结构性改革的新要求，“十三五”期间，全国正式打响大气、水和土壤污染防治的“三大战役”，既创造了近二十万亿计的投资需求，同时也提出了运用市场化手段治理环境污染的新要求。为此，党中央、国务院在深化投融资体制改革和生态文明体制改革工作中，强调要在环境污染治理领域大力推行环境污染第三方治理的同时，广泛推行政府与社会资本合作的PPP模式，以政府资金为引导，聚集社会资本投入到包括环境污染治理在内的政府公共基础建设中来，着力解决政府财政投入不足的问题；同时又着重强调在深化金融体制改革、构建多层次资本市场中，对符合条件的第三方治理企业上市融资、发行企业债券予以优先审批，进一步拓宽污染治理投融资渠道。中央经济工作会议进一步提出积极推动绿色金融平台的构建，着力为节能环保企业提供有效、宽泛的投融资服务。生态文明体制改革进一步向纵深发展，环境污染第三方治理的广泛推行，专业化、市场化治污以及政府与企业购买环保服务将成为新常态，催生投融资体制改革快速创新，必须围绕绿色发展加快绿色金融体系和投融资平台的构建。
第二，通过设立环保产业基金构建绿色投融资平台是落实政府与社会资本合作的最佳途径。从根本上讲，环境保护本质上属于政府公共事业的责任，要切实解决众多环保项目资金短缺的问题，还是需要各级政府切实承担起公共产品供给职责，加大财政资金对环保治理项目的支持力度。但仅靠各级政府财政在短期内支撑大气、水和土壤三大污染防治行动计划所需要的近二十万亿投资又是不现实的，还是需要坚持走政府与社会资本合作的道路，聚集全社会的力量共享共治。依据和借鉴国内外投融资的实践经验，依靠政府财政资金的引导组建以PPP模式为主体的环保产业基金，才是真正实现政府与社会资本合作最佳途径。第一，以PPP模式为主体的环保产业基金可以达到放大政府财政投资、撬动社会资本的杠杆效应。由于有财政资金的引导和劣后支持，可以极大地增强社会资本尤其的金融机构作为优先级出资的信心，从而通过金融机构开发新的基金理财产品，更为广泛地吸纳社会资金进入产业基金中来，进而可以十倍甚至数十倍放大政府财政投资用于环境污染治理；运用环保产业基金参与环保PPP模式项目，还可以对项目建设主体的地方政府的财政支出产生放大效应，实现用年度较少的财政资金撬动巨大的民间投资，避免资金筹集和使用之间的期限错配。第二，以PPP模式为主体的环保产业基金对绿色经济发展发挥着“雨露均撒、泽陂苍生”的融资效应，不仅可以成为项目建设和运营的融资平台，同时可以把项目融资与项目的建设与运营结合起来、把高利润项目与一定的中低利润项目捆绑起来，叠加不同层次利润，对冲了项目风险，降低了整个项目融资成本。第三，PPP模式环保产业基金可以充分调动企业主观能动性和创造性，围绕政府环境目标的绩效合同考核，参与为达到该环境目标的项目群和产业链设计，优选达到环保考核目标的最低成本和最高赢利模式，推动第三方环保企业实现由传统科技服务企业向类似SPV特殊投融资平台公司的转换，按照EPC工程总承包的模式，构建起项目设计、投资、建设、管理运营到维护的完整商业运营体系，从而进一步增进政府资本与社会资本的深度融合和环保产业快速发展。
更为重要的是，设立环保产业基金是深化投融资体制改革的具体行动实践。习近平总书记多次强调要深化投融资体制改革，拓宽投资项目资金来源，完善政府投资体制，放宽放活社会投资，发挥好政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式。李克强总理在十二届全国人大第四次会议所作的《政府工作报告》中进一步强调要“深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资。”已出台的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》明确提出：“鼓励多渠道建立节能环保产业发展基金，拓宽节能环保产业发展融资渠道”。省委李纪恒书记在云南省产业发展工作会议上还特别强调要“设立若干政府性产业发展基金，加快建立以财政投入为引导、企业和社会资本投入为主体的多元化产业发展投入机制”。立足于推进绿色发展，打好大气、水、土壤污染治理的“三大战役”，已经有部分省市区按照党中央、国务院的要求，在全国率先启动建立环保产业基金。与我省近邻的重庆市早在2015年6月就设立起以PPP模式为主体的环保产业基金，基金规模50亿元（其中政府出资10亿元），并在此基础上成立了环保投资公司，负责基金的运营管理。内蒙古自治区政府于今年1月底专门发文设立环保产业基金，确定2016年“环保母基金”的初始规模为40亿元（其中政府引导性资金10亿元），通过项目投资放大到200亿元的投资规模；到“十三五”末期把母基金规模做到200亿元，用于治理项目的基金投资放大到千亿元规模以上。同时成立了内蒙古环保投资公司，代表自治区人民政府履行出资人职责。此外，山西、辽宁等省已经组建起环保投资集团，正在启动环保产业基金的设立。由此可见，设立专门化的环保产业基金不仅是深化投融资体制改革的具体行动实践，也是推进绿色发展的必然选择。各省市区的探索，也为我们尽快从省级层面设立环保产业基金，搭建环保投融资平台提供了可借鉴的经验。
第三，云南要成为全国生态文明建设排头兵必须创出一条市场化治污的新道路。作为西部欠发达地区，我省要在“十三五”打好大气、水、土壤污染治理“三大战役”，初步估计投资需求也要接近或达到2000亿元，这样大规模的投资紧靠现有财力是难以支撑的，当务之急就是要深化投融资体制改革，完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式，充分挖掘社会资金潜力，着力解决污染治理的投融资问题。因此，按照党中央、国务院的要求，学习借鉴先进发达地区经验，尽快在省级层面建立以PPP模式为主体的云南省环保产业基金，显得极为迫切和至关重要。同时，立足创新发展和加快推进环境污染第三方治理，培育和打造环境污染第三方治理龙头骨干企业，尽快组建云南环保投资公司，充分发挥环保产业基金的效应和作用，是当前推进市场化治污的最佳选择。
关于如何设立我省环保产业基金、组建环保投资公司，我们已经作了深入研究，并提出了基本工作方案，待时机成熟时再提交厅党组研究决策。